Der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz (WBAE) beim Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) veröffentlichte im September 2016 ein Klimaschutzgutachten, in dem die Abschaffung des Mehrwertsteuerprivilegs für tierische Produkte gefordert wurde.¹Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz und Wissenschaftlicher Beirat für Waldpolitik beim BMEL (2016): Klimaschutz in der Land- und Forstwirtschaft sowie den nachgelagerten Bereichen Ernährung und Holzverwendung. Gutachten. Berlin. S. IV. Online unter http://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Ministerium/Beiraete/Agrarpolitik/Klimaschutzgutachten_2016.pdf?__blob=publicationFile [27.02.2017]. Im Januar 2017 unterstützte das Umweltbundesamt (UBA) diese Forderung.²Umweltbundesamt (2017): Umweltschutz in der Landwirtschaft. S. 5. Online unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/377/publikationen/170123_uba_fb_landwirtschaftumwelt_bf.pdf[06.02.2017]. Auch ProVeg sieht eine solche Maßnahme als eine interessante Option, dem hohen Konsum von tierischen Produkten zu begegnen.

Indirekte Subventionen für tierische Produkte abbauen

Die Mehrwertsteuer beträgt gemäß § 12 des Umsatzsteuergesetzes (UStG) in der Regel 19 % des Netto-Preises. Ausnahmen bilden bestimmte Waren, auf die entsprechend der Anlage 2 UStG ein ermäßigter Steuersatz von 7 % erhoben wird. Darunter fallen vor allem Produkte und Leistungen, die wir zur Deckung unserer Grundbedürfnisse in Anspruch nehmen, unter anderem Lebensmittel wie Obst, Gemüse, Leitungswasser oder Brot. Auch Fleisch, Milch, Eier und daraus erzeugte Produkte werden mit einem Satz von 7 % besteuert.
Ein Großteil der in Anlage 2 UStG aufgelisteten Leistungen wurde 1968 aufgenommen. Bereits 2007 räumte das Bundesfinanzministerium (BMF) ein, dass der ermäßigte Steuersatz aus heutiger Perspektive für viele der Leistungen nicht mehr nachvollziehbar sei. Diese Güter, die so unterschiedliche Dinge wie beispielsweise Schnittblumen, Haustauben, Hotelbesuche oder auch Heilwasser beinhalten, seien zwar von dem ermäßigten Steuersatz mit eingeschlossen, nicht aber dazu geeignet, Grundbedürfnisse zu decken.³Bundesministerium für Finanzen (2007): Bericht über die Anwendung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes vom 30. Oktober 2007. S. 11.
Mit der Differenzierung zwischen dem ermäßigten und dem regulären Steuersatz werden bestimmte Produkte gegenüber anderen begünstigt. Güter mit einem geringeren Steuersatz erhalten also eine indirekte Subvention. Bei einer Abschaffung des ermäßigten Steuersatzes für tierische Produkte würde somit auch diese indirekte Subvention abgebaut werden.

Auswirkungen einer Mehrwertsteueranpassung auf den Konsum tierischer Produkte

Bisher wurde in verschiedenen wirtschaftswissenschaftlichen Studien untersucht, wie sich die Abschaffung des ermäßigten Steuersatzes für tierische Produkte auf das Konsumverhalten der Verbraucher:innen auswirken könnte. Der WBAE prognostizierte eine Reduktion des Konsums von 3 bis 10 %.⁴Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz und Wissenschaftlicher Beirat für Waldpolitik beim BMEL (2016): Klimaschutz in der Land- und Forstwirtschaft sowie den nachgelagerten Bereichen Ernährung und Holzverwendung. Gutachten. Berlin. S. 100. Online unter http://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Ministerium/Beiraete/Agrarpolitik/Klimaschutzgutachten_2016.pdf?__blob=publicationFile [06.02.2017]. Das Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e. V. (FÖS) schätzte den Rückgang des Fleischkonsums auf 5 bis 10 %.⁵ Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e. V. (2013): Ökonomische Instrumente für eine Senkung des Fleischkonsums in Deutschland: Beiträge zu einer klima- und umweltgerechten Landwirtschaft. S.55. Online unter http://www.meine-landwirtschaft.de/fileadmin/files/meine-landwirtschaft/Studien_usw/Studie_Instrumente_zur_Fleischkonsumsenkung.pdf[07.02.2017].
Neben der Mehrwertsteuererhöhung wurden in den Studien auch andere ökonomische Instrumente wie Futtermittelimportsteuern, Fettsteuern, Stickstoffüberschussabgaben und die Einführung des Emissionshandels in der Landwirtschaft untersucht. Im Vergleich dazu ist die Mehrwertsteueranpassung aufgrund des geringen bürokratischen Aufwandes, der mit ihrer Umsetzung einhergehen würde, eine Option, die genauer betrachtet werden sollte.

Keine Benachteiligung für einkommensschwache Haushalte

Mit einem Steueranstieg ist auch die Frage nach sozialer Gerechtigkeit verbunden. Vereinzelt wird die Meinung vertreten, die Mehrwertsteueranpassung für tierische Produkte würde eine Belastung für einkommensschwache Haushalte darstellen. Dabei zeigt die Studie des WBAE keine schwerwiegende Mehrbelastung: So gibt der durchschnittliche Haushalt pro Jahr 1.172 € für tierische Produkte aus. Bei einer Mehrwertsteueranpassung würden sich die Ausgaben pro Haushalt auf 1.189 bis 1.290 € nur geringfügig erhöhen. Zudem gäbe es durch eine höhere Besteuerung von tierischen Produkten knapp 5 Milliarden € Steuermehreinnahmen. Diese könnten genutzt werden, um einer Ungleichbehandlung von Haushalten mit unterschiedlich hohen Einkommen entgegenzuwirken.
Der WBAE schlug vor, den Lebensmittelsatz der Sozialhilfe zu erhöhen oder gesunde Ernährung für einkommensschwache Haushalte bezahlbar zu machen. Als Beispiel hierfür nannte der WBAE kostenlose Gemeinschaftsverpflegung für Kinder. Das UBA griff die Forderungen des WBAE auf und schlug vor, die Steuermehreinnahmen für eine Verminderung des ermäßigten Steuersatzes zu nutzen. Dadurch würden unter anderem pflanzliche Lebensmittel günstiger werden.

Subventionsabbau stellt keinen ungerechtfertigten Eingriff in das Konsumverhalten dar

Vonseiten des BMEL wird behauptet, dass ein Wegfall des ermäßigten Steuersatzes für tierische Produkte die Verbraucher:innen bevormunden würde. Bundeslandwirtschaftsminister Christian Schmidt (CSU) sagte hierzu, er wolle den Bürger:innen nicht durch „Strafsteuern“ vorschreiben, was auf den Tisch komme.⁶O. V. (2017): Milch und Fleisch: Hendricks und Schmidt lehnen höhere Mehrwertsteuer ab. RP Online vom 07.01.2017. Online unter http://www.rp-online.de/wirtschaft/hendricks-und-schmidt-lehnen-hoehere-mehrwertsteuer-auf-milch-und-fleisch-ab-aid-1.6504747 [07.02.2017].
Der Begriff, den Schmidt vermutlich meinte, war „Lenkungssteuer“, also eine Steuer, die nicht den Zweck verfolgt, Gelder in die Staatskasse zu spülen, sondern für Konsumierende bestimmte Anreize setzt – vergleichbar mit der Tabak-, Bier- oder Energiesteuer. Damit sich eine Lenkungssteuer nicht unverhältnismäßig auf die Steuerzahlenden auswirkt, ist sie an bestimmte verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen geknüpft. Auch bei einer Mehrwertsteuer von 19 % wird Fleisch nicht unbezahlbar und gleichzeitig wird ein sinnvolles, der Gemeinschaft dienendes Ziel verfolgt.

Gesundheit und Klimaschutz nicht vernachlässigen

Schließlich bringen die Produktion und der Konsum von Fleisch und anderen tierischen Lebensmitteln unverhältnismäßig hohe ökologische und sozioökonomische Folgen mit sich. Dazu zählen das Freisetzen von klimaschädlichen Emissionen, Bodenerosion sowie Regenwaldrodung durch, beziehungsweise für den Futtermittelanbau, Belastung des Bodens und Grundwassers mit Nitrat, Überschwemmung nicht-europäischer Märkte mit Exportüberschüssen und ein hoher Wasserverbrauch. Hinzu kommen die gesundheitlichen Schäden: Eine deutsche Person isst durchschnittlich 60 kg Fleisch pro Jahr – doppelt so viel, wie von der Deutschen Gesellschaft für Ernährung (DGE) empfohlen.⁷Deutsche Gesellschaft für Ernährung e. V. (DGE) (2017): Vollwertig essen und trinken nach den 10 Regeln der DGE. Online unter
https://www.dge.de/ernaehrungspraxis/vollwertige-ernaehrung/10-regeln-der-dge/[13.02.2017].
Die weitreichenden Auswirkungen rechtfertigen nicht nur politische Gegenmaßnahmen, sondern machen sie auch erforderlich. Daher sollte die Anpassung der Mehrwertsteuer nicht als Bevormundung oder gar unverhältnismäßigen Eingriff in den individuellen Konsum gesehen werden.

Die Mehrwertsteuer anzupassen, reicht alleine nicht aus

Im Zwischenergebnis ist die Mehrwertsteueranpassung für tierische Produkte ein geeignetes Instrument, um den Konsum tierischer Produkte zu reduzieren. Allerdings sind mit ihr noch einige Herausforderungen verbunden.
Die Nachfrage nach einem Produkt steht zwar in einem direkten Zusammenhang mit der Preisentwicklung von eben diesem Produkt. Allerdings beeinflussen Preisveränderungen auch die Nachfrage nach anderen Produkten, sogenannten Substituten. Als Beispiel: Erhöht sich der Preis für Fleisch, könnte sich nicht nur der Fleischkonsum senken, sondern auch der Konsum von Tofu oder Seitan erhöhen. Problematisch wird es allerdings, wenn Verbraucher:innen relativ teures Rindfleisch durch billigeres Hühnerfleisch substituieren und so trotz Mehrwertsteuererhöhung die gleiche Menge an Fleisch konsumiert wird.
Ein anderer Effekt, der bei einer indirekten Steuer wie der Mehrwertsteuer auftreten kann, ist, dass die Steuer nicht immer an die Endkonsumierenden weitergegeben wird. Das heißt, wenn der Preis von Produkten trotz der höheren Steuern nicht steigt, wird die Steuer nicht vom Konsumierenden, sondern dem Produzierenden getragen. So könnte eine Mehrwertsteuererhöhung bei tierischen Produkten den Preisdruck auf die Landwirtschaft erhöhen, was wiederum die Haltungsbedingungen von Tieren weiter verschlechtern könnte, wenn staatliche Überwachungsmaßnahmen dies nicht verhindern.
Unerwünschte Nebeneffekte sind vermeidbar: Die höhere Besteuerung müsste von einem durchdachten Gesamtkonzept flankiert werden, damit die Öffentlichkeit die Steueranpassung als Mehrwert für Umwelt und Klima wahrnimmt. Den Verbraucher:innen sollte bewusst sein, warum sie für ein Stück Fleisch mehr Geld ausgeben oder beim nächsten Einkauf sogar ganz darauf verzichten. Dazu müssten Aufklärungs- und Informationskampagnen sowie eine klare Kommunikation über den Zweck der Steuer gehören. Dass Lenkungssteuern auf Lebensmittel funktionieren können, machen andere Länder vor. Beispielsweise wird in Mexiko auf Softgetränke eine Steuer von einem Peso pro Liter aufgeschlagen, was einen Rückgang des Konsums um 12% zur Folge hatte.⁸ Koletzko, B. (2015): Höhere Steuern auf Softdrinks helfen. Tagesspiegel. Online unter http://www.tagesspiegel.de/themen/zuckerdebatte/debatte-ueber-ein-werbeverbot-fuer-zucker-hoehere-steuern-auf-softdrinks-helfen/12462772.html [28.02.2017]

Paradigmenwechsel in der Politik notwendig

Die Mehrwertsteueranpassung könnte, flankiert von Informationskampagnen und Bildungsarbeit, helfen, Produktion und Konsum tierischer Produkte zu verringern. Der Vorteil einer Änderung der Mehrwertsteuer im Gegensatz zu anderen denkbaren Finanzinstrumenten (Stickstoffabgabe, Futtermittelimportsteuer, Fleischsteuer usw.) ist ihre leichte Umsetzbarkeit und kann als Teil eines politischen Paradigmenwechsels eine sinnvolle Maßnahme sein.
Insgesamt wird die Mehrwertsteuer bislang nicht so von den Entscheidungsträger:innen wahrgenommen, wie sie eigentlich wahrgenommen werden müsste: als angemessenes Instrument, den Konsum tierischer Produkte zu reduzieren, um Umweltschäden vorzubeugen und dem Klimawandel entgegenzutreten. Sie würde ein klares und dringend notwendiges Signal aus der Politik bedeuten.